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31 de Outubro de 2020

Das imunidades e prerrogativas dos parlamentares

Por Luiz Flávio Gomes e Alice Bianchini.

Alice Bianchini, Advogado
Publicado por Alice Bianchini
há 5 anos

Das imunidades e prerrogativas dos parlamentares

Por força do princípio da generalidade as leis criminais valem para todas as pessoas. Mas em virtude da relevância das funções ou das atividades que exercem, algumas pessoas gozam de tratamento jurídico diferenciado. Trata-se das chamadas imunidades e prerrogativas parlamentares. É sobre elas que o presente artigo debruça-se.

Inicialmente será feita uma analise das prerrogativas e imunidades que podem ser conferidas aos parlamentares. Depois, discorreremos sobre as imunidades e prerrogativas dos deputados e senadores para, no final, serem vistas as imunidades e prerrogativas dos vereadores.

1. IMUNIDADES, PRERROGATIVAS E PRIVILÉGIOS

Prerrogativas funcionais (ou profissionais) não se confundem com privilégios pessoais. Aquelas são conferidas não à pessoa, sim, à função ou atividade que exercem. Tanto isso é verdadeiro que elas não podem abrir mão da prerrogativa.

O privilégio pessoal é conferido, em regra, nos regimes monárquicos: os reis e rainhas (bem como suas famílias) desfrutam de privilégios e imunidades que são pessoais (Espanha e Inglaterra, v. G.). Gozam do privilégio de não serem processados criminalmente, por exemplo. E se cometerem algum crime fora do seu país? Como gozam de imunidade diplomática, devem responder por ele no seu país de origem (onde receberão o tratamento previsto na Constituição: imunidade total ou parcial, conforme o caso).

Convém observar que fato acobertado pela inviolabilidade penal e divulgado pela imprensa não configura ilícito punível, nem para o parlamentar, nem para quem fez a divulgação: STF, Inq. 1201-7, DJU 11.09.1996, p. 32.791.

As imunidades e prerrogativas dos parlamentares hoje compreendem seis situações:

  1. Inviolabilidade ou imunidade penal (ou material) (CF, art. 53, caput);
  2. Imunidade processual (CF, art. 53, §§ 3.º, 4.º e 5.º);
  3. Imunidade prisional (CF, art. 53, § 2.º);
  4. Foro especial por prerrogativa de função (CF, art. 53, § 1.º);
  5. Não obrigatoriedade de testemunhar – imunidade probatória (CF, art. 53, § 6.º) e
  6. Possibilidade de marcar dia, hora e local para o depoimento – prerrogativa testemunhal.

Algumas delas são aplicáveis a deputados, senadores e vereadores; outras dirigem-se apenas às duas primeiras classes de parlamentares. Por conta disso, as imunidades e as prerrogativas dos senadores e deputados serão analisadas separadamente das que são afeitas aos vereadores.

2. DEPUTADOS E SENADORES

2.1. INVIOLABILIDADE PENAL OU MATERIAL

A inviolabilidade penal ou material está prevista no art. 53, caput, da CF, que diz:

“Os deputados e Senadores são invioláveis, civil e penalmente, por quaisquer de suas opiniões, palavras e votos”.

Cuida-se de inviolabilidade que se destina a proteger, na verdade, não só a função parlamentar, senão também o próprio Parlamento, como instituição do Estado constitucional e humanista de Direito. É, portanto, funcional e institucional. A liberdade no exercício do mandato assegura ao parlamentar a independência que o cargo requer.

Alcance da imunidade: os deputados e os senadores, desde que no exercício ou desempenho de suas funções, dentro da Casa legislativa respectiva ou fora dela, são invioláveis (intocáveis, imunes ou, mais adequadamente, penalmente impuníveis) em quaisquer de suas opiniões, palavras e votos. É a clássica freedom of speech que aqui é protegida. Essa inviolabilidade abrange todas as manifestações funcionais do parlamentar, sejam escritas (pareceres etc.) ou orais (discursos, entrevistas, votos orais etc.), dentro ou fora do Parlamento, nas Comissões etc.

Inviolabilidade penal e civil: antes da EC 35/2001 a inviolabilidade parlamentar penal achava-se prevista no art. 53, caput, da CF, nestes termos: “Os Deputados e Senadores são invioláveis por suas opiniões, palavras e votos”. A atual redação do mesmo dispositivo constitucional diz o seguinte: “Os deputados e senadores são invioláveis, civil e penalmente, por quaisquer de suas opiniões, palavras e votos”.

Anteriormente a inviolabilidade era (literalmente falando) exclusivamente penal. Agora também está prevista (de modo expresso) a inviolabilidade civil, que significa a impossibilidade de indenização por danos materiais e morais (STF, Pleno, RE 210.907-RJ, Sepúlveda Pertence, Informativo STF 118, j. 12.08.1998).

Qualquer pedido nesse sentido (danos civis) contra o parlamentar, desde que preenchidos os requisitos e respeitados os limites da inviolabilidade, seria juridicamente impossível. Antes mesmo da EC 35/2001 impende sublinhar que a jurisprudência já reconhecia em favor dos parlamentares a inviolabilidade civil: STJ, ROMS 8967-SP, José Delgado, DJU 22.03.1999, p. 54. Embora o texto tenha feito referência expressa à inviolabilidade civil, é de se concluir que também a administrativa e a política estão compreendidas no texto da Carta Magna (RTJ 161, p. 777). No que diz respeito à inviolabilidade civil do parlamentar cf. STF, AI 473.092-AC, rel. Celso de Mello; STF, Inq. 1.958-AC, rel. Carlos Britto; STF, Pet. 3686-DF, rel. Celso de Mello.

Nexo funcional: é absolutamente imprescindível que a manifestação do parlamentar (opinião, palavra e voto) tenha nexo funcional com o cargo que desempenha. Manifestações da vida exclusivamente privada do parlamentar (numa reunião de condomínio, num estádio de futebol etc.) ou que venha a atingir a vida privada das pessoas (sem nenhum nexo com o interesse público) não estão acobertadas pela inviolabilidade penal constitucional do art. 53. Nesse caso o parlamentar responde criminalmente. Mais: ainda cabe indenização civil.

O nexo funcional pode ser de implicação recíproca, isto é, aquele que acoberta as manifestações ocorridas no exercício ou desempenho indireto das funções parlamentares (STF, RDA 183, p. 107; STF, RDA 182, p. 275; RTJ 155, p. 399; RT 648, p. 318).

As manifestações dos parlamentares, ainda que feitas fora do exercício estrito do mandato, mas em consequência deste, também estão abrangidas pela inviolabilidade penal (imunidade material): RT 722, p. 563, e STF, Pleno, Inq. 510-DF, Celso de Mello, DJU 19.04.1991, p. 4.581. Não importa se a conduta foi praticada dentro ou fora do Congresso, incluindo-se aí a imprensa. Havendo nexo funcional ou institucional (in officio ou propter officium), impõe-se o reconhecimento da inviolabilidade penal: STF, RDA 181, p. 275; RT 648, p. 318; RTJ 149, p. 692. No mesmo sentido: (TRF 4.ª Região, Repr. 94.04.53933-3-PR, rel. Élcio Pinheiro de Castro, DJU 03.07.2002, p. 247, j. 19.06.2002: fundamental é que tenha sido em razão da função. Até mesmo, portanto, nos depoimentos prestados perante Comissão Parlamentar de Inquérito: RTJ 133, p. 90; STF, Inq. 681-SP, Pleno, rel. Celso de Mello, DJU 22.04.1994, p. 8.941. Veja ainda STF, Pet. 3686-DF, rel. Celso de Mello, 28.08.2006.

Limitações: Antes a inviolabilidade penal dos parlamentares abrangia suas “opiniões, palavras e votos”. A nova redação refere-se a “quaisquer de suas opiniões, palavras e votos”. Essa locução (“quaisquer de suas opiniões etc.”) nos conduz imediatamente a cuidar dos limites da inviolabilidade penal parlamentar. Nesse sentido, importante observar que não se trata de uma inviolabilidade ilimitada ou absoluta. Só tem sentido quando exercida para assegurar a independência do mandato. Não pode haver abuso. Exceção a essa regra seria a manifestação abusiva do parlamentar feita dentro do Congresso, especialmente da tribuna da Casa Legislativa respectiva (STF, Pet. 3686-DF, rel. Celso de Mello, j. 28.08.2006). Neste último caso, havendo abuso, tudo deve ser resolvido pela própria Casa, que exerce a jurisdição censória (STF, Pet. 3686-DF, rel. Celso de Mello, j. 28.08.2006). Com essa amplitude da imunidade material do parlamentar não podemos concordar. O direito nunca pode ser objeto de abuso.

Est modus in rebus: nenhum ato público pode violar o princípio da razoabilidade ou proporcionalidade, que rege, portanto, inclusive, as manifestações parlamentares. Se de um lado há o interesse na independência e livre formação da vontade do Legislativo, de outro, existem múltiplos outros direitos fundamentais que também merecem proteção (honra, privacidade, intimidade, dignidade etc.). O parlamentar é imune, mas não pode ser irresponsável. Ele pode emitir qualquer tipo de opinião, mas não pode defender o uso de uma bomba atômica para resolver um problema de vizinhança.

A inviolabilidade penal parlamentar de deputados e senadores não pode albergar abusos manifestos. Não foi certamente pensada para abrigar discursos e manifestações escabrosos, desconectados totalmente do interesse público e patentemente ofensivos inclusive ao decoro parlamentar (RT 648, p. 321; STF, Inq. 803-SP, Pleno, Octavio Gallotti, DJU 13.10.1995, p. 34.249).

Ofensas a terceiras pessoas, em propaganda eleitoral, v. G., não estão amparadas pela inviolabilidade penal: RTJ 148, p. 73. Diga-se o mesmo em relação a injúrias contra terceiros (fora do nexo funcional) em discurso desde a tribuna: STF, Ap 230-DF, Pleno, Cunha Peixoto, DJU 03.12.1976, p. 10.471. Declarações prestadas a jornal, de outro lado, sem nenhuma relação com o exercício do mandato, tampouco estão acobertadas pela inviolabilidade penal: RTJ 135, p. 2.

Suplente: a inviolabilidade penal parlamentar não alcança o suplente, isto é, somente quem está no exercício do cargo é que tem imunidade parlamentar. Da mesma maneira, não vale para o parlamentar licenciado do cargo (recorde-se que a Súmula 4 do STF foi cancelada). Não importa o motivo da licença. Embora ainda haja polêmica sobre isso, prepondera o entendimento de que, licenciado, o parlamentar não conta com a imunidade respectiva.

Natureza jurídica: a doutrina clássica fala em causa pessoal de isenção de pena, causa de exclusão da punibilidade etc. Na verdade, cuida-se de uma causa de exclusão da tipicidade penal (STF, Pet. 3686-DF, rel. Celso de Mello, 28.08.2006). O art. 53 da CF fomenta e autoriza a atividade crítica do parlamentar, para a defesa do Estado e do Parlamento. Por força da teoria da tipicidade conglobante (Zaffaroni), o que está fomentado e autorizado por uma norma jurídica nunca pode estar proibido por outra.[1] Logo, o fato (fomentado) é atípico (do ponto de vista material – nesse sentido também a doutrina do monografista do tema, Alberto Z. Toron). Insere-se o tema, ademais, no contexto de um risco permitido (teoria do risco de Roxin). Justamente por isso, também pela teoria da desaprovação da conduta, o fato é atípico.

Se a crítica do parlamentar for publicada em órgão da imprensa, do mesmo modo o fato é atípico. Em Direito penal, tudo que podemos resolver no âmbito da tipicidade não devemos deixar para as demais categorias do delito. Quanto antes se resolve o problema penal, tanto melhor.

Legítima defesa: em regra não cabe legítima defesa contra o ato ofensivo do parlamentar. A ofensa está autorizada. Não constitui uma agressão “injusta”. Enquanto não transborda o aceitável, o razoável, ou seja, enquanto não constitui excesso, não há que se falar em ato injusto. Logo, não cabe a excludente que estamos abordando. De qualquer modo, em cada caso concreto, resta examinar a possibilidade da incidência da retorsão.

Coautor ou partícipe: havendo coautor ou partícipe nesse ato, ele também não responde penalmente (se o fato é atípico para o autor principal, o é também para o participante). A Súmula 245 do STF (que diz que a imunidade parlamentar não se estende ao corréu) só teria valor hoje para a imunidade processual (exemplo: particular que ajuda deputado a cometer corrupção. Quanto ao parlamentar pode haver – em tese – sustação do processo, mas para o particular não, que, aliás, normalmente, responde pelo crime em primeira instância – separando-se o processo: CPP, art. 80).

2.2 IMUNIDADE PROCESSUAL DE DEPUTADO OU SENADOR

A imunidade processual do Parlamentar está prevista no art. 53, § 3.º, da CF, nestes termos:

“Recebida a denúncia contra Senador ou Deputado, por crime ocorrido após a diplomação, o Supremo Tribunal Federal dará ciência à Casa respectiva, que, por iniciativa de partido político nela representado e pelo voto da maioria de seus membros, poderá, até a decisão final, sustar o andamento da ação”.

Fim da licença prévia: acabou, como se vê, a necessidade de licença prévia para o processamento do parlamentar. Agora o STF inicia o processo (contra Deputado ou Senador) livremente e apenas dá ciência disso à Casa respectiva. Mesmo assim, se se trata de crime ocorrido após a diplomação.

O que a Casa pode fazer é sustar o andamento da ação penal quando vislumbrar ofensa à independência do parlamentar. Uma vez sustada a ação, deixa de correr a prescrição (suspende-se o curso do prazo prescricional). A sustação do processo é possível até decisão final, leia-se, até o trânsito em julgado final.

A nova disciplina da imunidade parlamentar processual vale – segundo a jurisprudência do STF – inclusive para casos em que antes a Casa havia negado licença para o processamento. O novo regramento da imunidade parlamentar aplica-se, portanto, inclusive para fatos anteriores à EC 35/2001. Regra processual tem vigência imediata.

Depois de recebida a peça acusatória, é muito importante distinguir o seguinte:

(a) crime ocorrido antes da diplomação:

Neste caso, o processo terá seu curso normal perante o juiz natural (STF, Tribunal de Justiça etc.), e não existe a possibilidade de sua sustação pelo Parlamento (não se fala aqui em suspensão parlamentar do processo). Por isso mesmo é que o STF não tem sequer a obrigação de comunicá-lo sobre a existência da ação em curso.

Em outras palavras: não há que se falar em imunidade processual (suspensão parlamentar do processo) em relação a crimes cometidos antes da diplomação.

Como veremos, nesse caso, a única alteração que ocorre diz respeito à competência: depois da diplomação é o STF (em se tratando de deputado federal ou senador) o juiz natural do parlamentar (há, destarte, uma alteração de competência em razão da função – ratione personae). Mas são válidos todos os atos praticados antes da diplomação.

(b) crime ocorrido após a diplomação:

Em se tratando de crime ocorrido após a diplomação, ao contrário, é possível a incidência da nova disciplina jurídica da imunidade processual (leia-se: da suspensão parlamentar do processo). Impõe-se, nesse caso, que o Supremo Tribunal Federal dê ciência à Casa respectiva que poderá sustar o andamento da ação.

De qualquer modo, essa possibilidade não alcança o coautor ou partícipe do delito. A Súmula 245 do STF é esclarecedora: “A imunidade parlamentar não se estende ao corréu sem essa prerrogativa”.

Sustação do processo: qualquer partido político (não, portanto, o próprio parlamentar) nela representado pode tomar a iniciativa de provocar a deliberação sobre essa sustação. Por voto da maioria de seus membros pode-se determinar o sobrestamento da ação penal.

Maioria dos seus membros significa maioria absoluta: metade mais um; 257 deputados ou 41 senadores. Não se trata, portanto, de maioria simples (maioria dos presentes na Casa, ainda que não alcance a metade mais um) nem tampouco de maioria qualificada: dois terços.

Cuida-se de ato deliberativo interna corporis, unilateral e vinculativo. Nenhum outro Poder pode (formalmente) tentar interferir nessa decisão. Lógico que algumas vezes a imprensa exercerá certa pressão. De qualquer modo, certo é que o Judiciário está subordinado à deliberação do Legislativo, que é soberano nesse ato.

Mas ser soberano não significa absolutismo. Se a Casa respectiva quiser respeitar a proporcionalidade, deve aferir basicamente o seguinte: se existe perseguição contra o parlamentar ou se os interesses da Casa acham-se afetados. Fora disso, em geral, o correto é não sobrestar a ação penal e fazer preponderar os interesses da Justiça (persecução e punição de quem viola a norma penal). Principalmente quando o parlamentar atua não como tal, senão como advogado. Por exemplo: STF, Pleno, Inq. 241-DF, Aldir Passarinho, DJU 19.12.1986, p. 25356.

Há, de qualquer maneira, um limite temporal máximo para se deliberar sobre a suspensão do andamento do processo: é o trânsito em julgado final da decisão. Após a coisa julgada, evidentemente, nada mais pode ser feito. Mas enquanto ainda couber algum recurso pode haver suspensão parlamentar do processo.

O pedido de sustação (ou seja, de suspensão parlamentar do processo) será apreciado pela Casa no prazo improrrogável de quarenta e cinco dias do seu recebimento pela Mesa Diretora (CF, art. 53, § 4.º). A ciência que o tribunal dá à Casa respectiva não impede o andamento do processo. Tampouco o pedido de sustação formulado por partido político ou mesmo eventual atraso da Casa em apreciar o pedido. Nada disso suspende a prática de qualquer ato processual, ou seja, não impede o exercício da jurisdição penal.

É a decisão da Casa legislativa, quando positiva, que suspende efetivamente o processo. Aliás, essa deliberação gera dois importantes efeitos: um formal (suspensão do processo) e outro material (penal), que é a suspensão da contagem do prazo prescricional, enquanto durar o mandato parlamentar.

Desde a data da sustação do processo (não da comunicação do ato ao STF), suspende-se a contagem do prazo prescricional. Mesmo porque, a partir daí, já há impedimento para o exercício da jurisdição penal. Aplica-se, aqui, o princípio da “acionata”: quem não pode acionar (perseguir penalmente um delito), tampouco pode ser surpreendido com o transcurso da prescrição.

Cuida-se, como se vê, de mera suspensão do prazo, não de interrupção (que significaria desconsiderar todo o lapso temporal já transcorrido anteriormente).

A suspensão da prescrição (e do processo) termina, como é curial, quando cessa o mandato parlamentar. Aliás, com essa cessação, altera-se inclusive a competência (porque já cancelada a Súmula 394 do STF).

A suspensão parlamentar do processo, em suma, só protege o parlamentar durante o período do seu mandato (isso confirma a natureza funcional e institucional do instituto). O mandato termina, de outra parte, com o início da legislatura seguinte (RTJ 107, p. 911).

A suspensão parlamentar diz respeito unicamente a processo criminal em andamento. Não importa qual é o delito. Inclusive crime contra a segurança nacional admite a sustação: STF, AP 271-QO, Pleno, rel. Rafael Mayer, DJU 23.09.1983, j. 08.09.1983.

Contudo, o instituto não se mostra adequado para sustar, por exemplo, decisão que decreta a inelegibilidade de alguém. A decisão sobre inelegibilidade não tem cunho criminal.

Suspenso o andamento do processo, nenhum ato pode mais ser praticado. Ressalva deve ser feita, pensamos, no que concerne a provas urgentes (CPP, art. 225, v. G.). O Judiciário, no escopo de viabilizar o exercício da Administração da Justiça, não pode ficar impedido de concretizar atos considerados urgentes.

Em virtude da natureza institucional da imunidade processual, o parlamentar nem pode renunciar a ela nem tampouco pode exigi-la. Cabe a cada Casa legislativa (com soberania) deliberar sobre seu deferimento ou não.

A imunidade processual versa sobre fatos ocorridos (após a diplomação) no exercício da função ou fora dela (nisso se distingue da inviolabilidade penal).

Coautor ou partícipe: havendo coautor ou partícipe no fato imputado a parlamentar, eventual sustação do processo em relação a este não alcança o coautor ou partícipe. A Súmula 245 do STF (que diz que a imunidade parlamentar não se estende ao corréu) só tem valor hoje para a imunidade processual (exemplo: particular que ajuda deputado a cometer corrupção. Quanto ao parlamentar pode haver – em tese – sustação do processo; mas essa sustação não alcança o coautor ou partícipe).

2.3. IMUNIDADE PRISIONAL

A imunidade prisional está prevista no art. 53, § 2.º, da CF, in verbis:

“Desde a expedição do diploma, os membros do Congresso Nacional não poderão ser presos, salvo em flagrante de crime inafiançável. Nesse caso, os autos serão remetidos dentro de vinte e quatro horas à Casa respectiva, para que, pelo voto da maioria de seus membros, resolva sobre a prisão”.

Em regra, portanto, o parlamentar não pode ser preso em flagrante (é a freedom from arrest). Exceção: crime inafiançável. E quem delibera sobre a manutenção (ou não) da prisão é a Casa respectiva (pelo voto da maioria de seus membros). Por força da Lei 12.403/11 somente são inafiançáveis os crimes de racismo, crimes e hediondos e equiparados e crimes cometidos por grupos armados contra o Estado democrático.

No caso de prisão em flagrante por crime inafiançável, há a captura do parlamentar, a autoridade que preside o ato lavra normalmente o auto de prisão em flagrante, tomando-se todas as providências necessárias (requisição de laudos, quando o caso, expedição de nota de culpa etc.), e, dentro de vinte e quatro horas, remete os autos à Casa respectiva. A Casa respectiva (Câmara ou Senado), no exercício de uma função anômala (que normalmente é desempenhada pelo Poder Judiciário), pelo voto da maioria de seus membros (maioria absoluta, como vimos: metade mais um; 257 deputados ou 41 senadores), deve deliberar sobre a prisão, isto é, deve decidir se mantém ou não o parlamentar preso.

Antes da EC 35/2001 a Constituição Federal (art. 53) dizia que essa decisão se dava em votação secreta. Essa exigência desapareceu. Conclusão: a deliberação da Casa deve ser feita em votação aberta. Em ato discricionário, que não se confunde com ato arbitrário, deve-se determinar o seu recolhimento ao cárcere ou, o contrário, o seu não encarceramento (liberação). Nesse último caso se desfaz o efeito principal do auto de prisão em flagrante (recolhimento ao cárcere) e ao mesmo tempo é restituída a liberdade plena ao capturado. Enquanto a Casa legislativa nada resolve sobre a prisão (leia-se: sobre o encarceramento), o parlamentar capturado (e contra o qual já se lavrou o auto de prisão em flagrante) fica sob vigilância, porém jamais encarcerado. Quem delibera sobre o encarceramento (ou sobre a liberação) não é a autoridade policial, senão a própria Casa respectiva.

Se o parlamentar foi preso em flagrante (por crime inafiançável), isso significa que seu ato não se achava amparado pela inviolabilidade penal. Impõe-se, portanto, logo que se delibera sobre a prisão, a formação da culpa (investigação, colheita de provas, processamento etc.). De notar-se que antes da EC 35/2001 o art. 53 da CF dizia que a Casa devia deliberar sobre a prisão bem como sobre a formação da culpa. Essa providência final foi excluída do novo texto constitucional.

O dia do início (o dies a quo) da imunidade prisional é o da expedição do diploma. Essa expedição ou, em outras palavras, a diplomação, que é feita pela Justiça Eleitoral para atestar que o parlamentar foi validamente eleito, se dá bem antes da posse. Diplomação é uma coisa, posse é outra. Tem certa semelhança com a nomeação de um funcionário público.

A garantia funcional e institucional da imunidade prisional, de outra parte, não impede o encarceramento do parlamentar após o trânsito em julgado final da sentença penal condenatória. A imunidade prisional, portanto, dura até a coisa julgada final (STF, RDA 183, p. 107; RTJ 70, p. 607; RTJ 135, p. 509; STF, Pleno, Inq. 510-DF, rel. Celso de Mello, DJU 19.04.1991, p. 4.581). Aliás, depois da condenação criminal imposta em sentença transitada em julgado, torna-se possível inclusive a perda do mandato (CF, art. 55, VI).

Caso Delcídio: o senador Delcídio Amaral foi preso em flagrante na manhã do dia 25/11/15. Os Deputados e Senadores, desde a expedição do diploma, “não poderão ser presos, salvo em flagrante de crime inafiançável” (CF, art. 53, § 2º). O flagrante foi justificado pelo ministro Teori Zavascki por se tratar de crime permanente. Qual crime? Fazer parte (integrar) crime organizado (da Petrobras – Lei 12.850/13, art. ). O crime permanente (que dura no tempo) realmente permite a prisão em flagrante em qualquer momento (CPP, arts. 302 e 303).

Resta perguntar: mas se trata de crime inafiançável? O crime organizado, em si, é afiançável. Mas “quando presentes os motivos que autorizam a decretação da prisão preventiva”, o crime se torna inafiançável (CPP, art. 324, IV). Note-se: a lei fala em “motivos” (não em pessoas que podem ser presos preventivamente).

De acordo com o STF, o senador entrou nessa situação de inafiançabilidade porque tentou obstruir a investigação de um crime. Ofereceu dinheiro para Cerveró (ex-diretor da Petrobras) não fazer delação premiada (contra ele e outras pessoas) e esquadrinhou uma rota de fuga do país (para o próprio Cerveró). Tentou prejudicar a colheita de provas. Tudo foi gravado pelo filho do ex-diretor da Petrobras (e entregue para o Procurador Geral da República, que pediu a “preventiva” do senador).

A interpretação da Constituição que preponderou na 2ª Turma do STF foi a seguinte: crime permanente (integrar crime organizado) admite o flagrante; os atos imputados ao senador são causa de decretação de prisão preventiva (logo, torna o crime inafiançável). Crime permanente + situação de inafiançabilidade (motivo para decretação da preventiva) = prisão em flagrante. Estão atendidos os requisitos constitucionais (diz o STF, em sua interpretação).

2.4 FORO ESPECIAL POR PRERROGATIVA DE FUNÇÃO

Cabe ainda considerar que os parlamentares têm direito ao denominado foro especial por prerrogativa de função, leia-se, são submetidos a julgamento perante o Supremo Tribunal Federal (CF, art. 53, § 1.º), nas infrações comuns. Inclusive em crimes eleitorais, os membros do Parlamento são sempre julgados pelo STF. Nos seus “crimes” de responsabilidade, ou seja, nas suas infrações funcionais, falta de decoro etc. O parlamentar é julgado pela respectiva Casa Legislativa (CF, art. 55).

Se na data de diplomação havia inquérito ou ação penal em curso, imediatamente tudo deve ser encaminhado ao STF. Em se tratando de infração anterior à diplomação, terá andamento normal no STF e não existe a possibilidade de suspensão do processo. Todos os atos praticados pelo juízo de origem são válidos (tempus regit actum) (STF, HC 70.587-1-DF, DJU 12.08.1993, p. 15.612).

Havendo concurso de pessoas, por força da continência (CPP, art. 77, I), todos devem ser julgados, em princípio, pelo próprio STF. Os dois principais efeitos da conexão ou continência são: (a) processo único (simultaneus processus); (b) julgamento único. Falamos em princípio porque uma série de razões pode justificar o desmembramento (nos termos do art. 80 do CPP). Cabe ao STF examinar cada caso concreto e decidir se todos os processados continuam respondendo perante o STF ou se devem responder pela ação penal em primeiro grau (no caso da mulher e filha do deputado Eduardo Cunha o STF desmembrou os processos; elas passaram a responder em primeira instância; no caso da ex-deputada Solange Almeida, que teria cometido corrupção passiva juntamente com Eduardo Cunha, o STF entendeu que não seria o caso de separação dos processos, em razão do fortíssimo nexo probatório).

Encerrada a função parlamentar, cessa automaticamente o foro especial por prerrogativa de função. Como já se salientou, foi cancelada (em 25.08.1999) a Súmula 394 do STF, que dizia: “Cometido o crime durante o exercício funcional, prevalece a competência especial por prerrogativa de função, ainda que o inquérito ou a ação penal sejam iniciados após a cessação daquele exercício”. De outro lado, foi julgada inconstitucional a Lei 10.628/2002.

A renúncia à função parlamentar ora afasta a competência do STF ora não. Se o processo já está pautado para julgamento, o STF não admite a alteração da competência (veja nesse sentido caso Donadon, Ação Penal 396, j. Em 28/10/10, relatoria de Cármen Lúcia). Se o processo não está pautado para julgamento, admite-se a modificação da competência (veja o caso de Eduardo Azeredo, ex-governador de Minas Gerais, que renunciou ao seu mandato de parlamentar e acabou sendo condenado em primeira instância).

O foro especial por prerrogativa de função não alcança causas de natureza civil (protesto judicial, por exemplo, sem nenhum caráter penal): STF, Pet. 2.448-6, rel. Celso de Mello, DJU 19.10.2001, p. 53. Cuidando-se de ação com natureza civil contra parlamentar, seu processamento se dará normalmente em primeira instância, não sendo o caso de se invocar o foro especial por prerrogativa de função. O foro especial por prerrogativa de função, para além de versar exclusivamente sobre matéria penal, está sujeito a regime de “direito estrito”, não permitindo alargamento além do que é devido. Notificações e interpelações com natureza penal, como medidas preparatórias de futura ação penal contra parlamentar, são, ao contrário, da competência originária do STF: STF, Pet. 2.448-6, rel. Celso de Mello, DJU 19.10.2001, p. 53.

Tempo do crime: o crime do parlamentar pode acontecer antes, durante ou depois do exercício da função parlamentar. Cada uma dessas situações conta com uma disciplina jurídica própria. Vejamos:

A) crime cometido antes da diplomação do parlamentar: se havia processo em andamento, a partir da expedição do diploma (CF, art. 53, § 1.º) deve esse processo ser remetido para o STF (no caso de parlamentar federal); em se tratando de parlamentar estadual ou distrital, deve o processo ser remetido para o Tribunal de Justiça respectivo (não pode o processo penal continuar na comarca de origem). Note-se que quando o agente é diplomado (ou quando assume funções de parlamentar, depois do início da legislatura) altera-se o órgão jurisdicional competente. Há modificação da competência. Ainda que o caso tramitasse antes pelo Tribunal do Júri, mesmo assim muda-se a competência (porque a prerrogativa de função prepondera sobre a competência do Júri, salvo se o foro especial foi estabelecido exclusivamente em Constituição estadual – como é o caso dos vereadores, contemplados em algumas Constituições estaduais – Súmula 721 do STF – ver item “3”). De qualquer modo, se encerrada a função sem que tenha havido julgamento, o processo retorna para a origem.

B) crime cometido após a diplomação, bem como durante o exercício das funções: para esses delitos vale o foro especial por prerrogativa de função. Mas cessadas as funções, acaba o foro especial.

STF eliminou o foro especial para ex-autoridades: depois de cancelada a Súmula 394 do STF, o legislador ordinário, numa espécie de reação, aprovou a Lei 10.628/2002. Mas essa lei foi julgada inconstitucional pelo STF (ADIns 2.797 e 2.860). O foro especial, desse modo, só vale enquanto a autoridade exerce suas funções. Ex-autoridade não conta com o foro especial por prerrogativa de função. Cessadas as funções, cessa o foro especial por prerrogativa de função.

Do voto do Ministro Pertence no julgamento antes mencionado, há um aspecto muito importante que deve ser ressaltado: o legislador ordinário não pode contrariar, por lei, interpretação constitucional do STF. O guardião máximo da Constituição Federal é, sem sombra de dúvida, o Supremo Tribunal Federal. Cabe a ele, consequentemente, interpretar os textos constitucionais e fixar o valor e o sentido de cada uma das suas normas. A interpretação dada pelo STF, por conseguinte, não pode ser contrariada pelo legislador ordinário, isto é, por lei ordinária. Se o STF julga um determinado assunto constitucional de uma maneira, não pode o legislador pela via ordinária alterar o sentido da decisão da Corte Suprema. A interpretação adotada pelo STF não está sujeita a “referendo” do legislador ordinário.

Resta agora saber se o Congresso Nacional pode modificar esse entendimento do STF por meio de Emenda Constitucional. Não se pode descartar a possibilidade de que o STF também a julgue inconstitucional. Toda decisão do legislador derivado (que vem depois do constituinte) está sujeita à declaração de inconstitucionalidade. Em outras palavras: também uma emenda constitucional pode ser declarada inconstitucional. Aliás, no que diz respeito às ações de improbidade administrativa, dificilmente passará no STF qualquer tipo de adoção de foro especial, porque a improbidade administrativa tem cunho civil, não penal.

A incidência da decisão do STF é imediata, mesmo porque se trata fundamentalmente de competência, que é matéria processual (CPP, art. 2.º).

C) crime cometido após o exercício das funções: não conta com foro especial (Súmula 451 do STF). O ex-parlamentar é processado normalmente em primeira instância.

Transação penal: não há dúvida que é cabível transação penal nos crimes (de menor potencial ofensivo) de competência originária. Preenchidos os requisitos legais (infração punida com pena não superior a dois anos, condições pessoais favoráveis etc.), cabe ao Procurador-Geral da República fazer a devida proposta de transação.

2.5. IMUNIDADE PROBATÓRIA

O parlamentar também conta com certa imunidade probatória, isto é, não é obrigado a testemunhar sobre informações recebidas ou prestadas em razão do exercício do mandato, nem sobre as pessoas que lhes confiaram ou deles receberam informações. É o que prevê o art. 53, § 6.º da CF, cujo teor é o seguinte:

“não serão obrigados a testemunhar sobre informações recebidas ou prestadas em razão do exercício do mandato, nem sobre as pessoas que lhes confiaram ou deles receberam informações”.

A regra geral, no direito nacional, é a da obrigatoriedade de depor: “A testemunha não poderá eximir-se da obrigação de depor” (CPP, art. 206, primeira parte).

Essa regra geral comporta, entretanto, exceções (cf. A parte final do art. 206 e o art. 207, v. G.). Razões preponderantes (parentesco, dever de guardar sigilo etc.) afastam a obrigatoriedade de depor. Entre elas (razões preponderantes) e o princípio da verdade real (material), decidiu-se pela sucumbência deste (justamente também por isso é que não é apropriado falar no princípio da verdade real ou material, senão em princípio da verdade processual: a que pode ser extraída de um processo válido).

O disposto no art. 53, § 6.º, da CF insere-se no rol dessas exceções. Em regra os parlamentares também são obrigados a depor, entretanto, para preservar sua liberdade de atuação assim como a independência do Parlamento, acham-se desobrigados desse dever em relação a informações recebidas ou prestadas em razão do exercício do mandato.

Presentes os requisitos constitucionais que acabam de ser mencionados, impossível que o juiz aplique contra o parlamentar qualquer uma das sanções previstas nos arts. 218 e 219 do CPP (condução coercitiva, multa etc.).

Recorde-se que os parlamentares, quando obrigados a depor, poderão fazê-lo “em local, dia e hora previamente ajustados entre eles e o juiz” (CPP, art. 221).

Os Presidentes do Senado e da Câmara poderão inclusive optar pelo depoimento escrito (CPP, art. 221, § 1.º). Impõe-se, na atualidade, entretanto, questionar essa forma de depoimento, porque viola o princípio do contraditório e da ampla defesa (ou ampla acusação). Falta no depoimento escrito a bilateralidade comunicacional, que é inerente ao contraditório.

2.6 PRERROGATIVA TESTEMUNHAL

Como testemunhas os parlamentares, ademais, podem combinar com o juiz o dia, hora e local de sua oitiva (CPP, art. 221). Essa prerrogativa só é deferida às testemunhas. Quando o parlamentar é acusado, será interrogado no dia designado pelo Tribunal.

2.7. RENÚNCIA À INVIOLABILIDADE PENAL OU A QUALQUER OUTRA IMUNIDADE

A renúncia à inviolabilidade penal ou a qualquer outra imunidade é absolutamente impossível. Não se trata de privilégio pessoal, sim, de prerrogativa funcional e institucional. Saliente-se que as imunidades dos parlamentares nacionais valem automaticamente para os deputados estaduais (logo, já não se exige licença da Assembleia Legislativa para se processar deputado estadual). Essa licença, aliás, só se mantém em relação ao Governador.

A inviolabilidade penal (assim como as imunidades ou as prerrogativas parlamentares) é irrenunciável justamente porque não é um direito pessoal, senão uma garantia funcional e institucional (STF, RDA 203, p. 221; STF, Pleno, Inq. 510-DF, Celso de Mello, DJU 19.04.1991, p. 4.581).

Estado de sítio: mesmo durante o estado de sítio, as imunidades dos parlamentares são mantidas, salvo se suspensas mediante o voto de dois terços dos membros da Casa respectiva, nos casos de atos praticados fora do recinto do Congresso. Dispõe o § 8.º do art. 53 da CF que “as imunidades de deputados ou senadores subsistirão durante o estado de sítio, só podendo ser suspensas mediante o voto de dois terços dos membros da Casa respectiva, nos casos de atos praticados fora do recinto do Congresso Nacional, que sejam incompatíveis com a execução da medida”.

Essas prerrogativas e imunidades só podem ser suspensas em relação a atos praticados fora do Congresso e mesmo assim: (a) quando incompatíveis com a execução das medidas impostas no estado de sítio e (b) por voto de dois terços dos membros da Casa respectiva.

2.8. IMUNIDADES DOS DEPUTADOS ESTADUAIS OU DISTRITAIS

O novo regime jurídico das imunidades e das prerrogativas, mutatis mutandis quanto a essa última, também é válido para o deputado estadual (CF, art. 27, § 1.º) ou distrital (cf. STF, RE 456.679).

Se o injusto penal compreende a tipicidade (fato formal e materialmente típico) e a antijuridicidade (ausência de causas justificantes), correto parece salientar que a imunidade processual está fora do âmbito do injusto penal. O mesmo não pode ser dito em relação à inviolabilidade penal, que afasta a tipicidade da conduta (desde que não incorra o parlamentar em abusos). Tudo isso é plenamente válido também para os Deputados estaduais.

Recorde-se que eles são julgados pelos Tribunais de Justiça de cada Estado ou do Distrito Federal. De outro lado, “a imunidade concedida a deputados estaduais é restrita à Justiça do Estado” (Súmula 3 do STF), isto é, só vale na defesa dos interesses do seu Parlamento (estadual).

Tratando-se de deputado licenciado à época do fato para o exercício de outro cargo na Administração Pública, não há que se falar na inviolabilidade ou imunidade processual (RTJ 99, p. 487), mesmo que venha a reassumir o mandato (STF, HC 78.093-7, Octavio Gallotti, DJU 16.04.1999, p. 6).

É inconstitucional a concessão de imunidades ou prerrogativas a ex-parlamentares: STF, ADIn 1828-AL, Pleno, Sepúlveda Pertence, DJU 07.08.1998, p. 19.

“Operação Dominó”: de acordo com o STF pode Ministro do STJ decretar a prisão de Deputado Estadual quando ele está envolvido com outra autoridade que é processada originariamente no próprio STJ (em razão da conexão e da continência, não há que se falar em autoridade incompetente). De outro lado, quando praticamente todos os pares do agente acham-se sob suspeita de participação no mesmo crime, não dispõem de autonomia para decidir sobre sua prisão. O crime de quadrilha ou bando não permite fiança, a teor do que dispõe o art. 7.º da Lei 9.034/95 (STF, HC 89.417-RO, rel. Cármen Lúcia, j. 22.08.2006).

3. IMUNIDADE E PRERROGATIVAS DOS VEREADORES

3.1 INTRODUÇÃO

Não contam os vereadores com imunidade formal ou processual, isto é, para serem processados não é preciso licença da Câmara de Vereadores: STF, HC 74.201-7-MG, 1.ª T., rel. Celso de Mello, j. 12.11.1996, v. U., DJU 13.01.1996, p. 50.164.

Em regra, tampouco contam com foro especial por prerrogativa de função, salvo alguns Estados específicos (Piauí, v. G.: STF, HC 74.125-PI, Francisco Rezek, DJU 11.04.1997, p. 12.186). Quando o foro especial é fixado exclusivamente pelas Constituições estaduais ele não prepondera sobre a competência do Tribunal do Júri (Súmula 721 do STF).

Não desfrutam, ademais, da imunidade prisional. Podem ser presos cautelarmente: STF, Pleno, HC 70.352-6-SP, rel. Celso de Mello, DJU 03.12.1993, p. 26.357 e RT 707/394.

Se o vereador for criminalmente condenado, pode perder o cargo que ocupa, nos termos do art. 92 do CP (mas não se trata, como é curial, de pena automática). Também é possível a cassação do seu mandato, nos termos do art. 7.º do Dec.-lei 201/67 (mas aqui não se trata de responsabilidade penal, sim, administrativa ou político-administrativa).

Contam os vereadores com inviolabilidade material, como veremos em seguida.

3.2 Inviolabilidade ou imunidade material dos Vereadores

Embora a doutrina brasileira, em geral, quando se refere à inviolabilidade parlamentar, nela também acabe inserindo a inviolabilidade do vereador (utilizando, destarte, a expressão inviolabilidade parlamentar em sentido amplo – lato sensu –, até porque não se pode mesmo, em última análise, refutar que o vereador exerce função parlamentar), pensamos que o mais adequado consiste em distinguir as duas modalidades de inviolabilidade, em razão das regras específicas que só incidem em relação ao vereador.

Isso se deve não só a razões formais (a inviolabilidade dos deputados e senadores está prevista do art. 53 da CF, com redação dada pela EC 35/2001, enquanto a inviolabilidade dos vereadores vem contemplada, com redação um pouco distinta, na CF, art. 29, VIII), senão, sobretudo, ao seguinte: a inviolabilidade do vereador conta com limites específicos (na circunscrição do município) que não valem para a inviolabilidade dos deputados e senadores.

Natureza jurídica da inviolabilidade material do vereador: tudo que o vereador pratica dentro dos limites da sua inviolabilidade constitui fato atípico. O que está fomentado e autorizado por uma norma não pode estar proibido por outra (teoria da tipicidade conglobante de Zaffaroni[2] e teoria da desaprovação da conduta, ou seja, a conduta que cria riscos permitidos não é desaprovada, consoante doutrina de Roxin, acolhida pela teoria constitucionalista do delito).

A inviolabilidade dos vereadores tem assento constitucional, mas conta com limites específicos: nos termos da Constituição Federal brasileira (art. 29), o Município reger-se-á por lei orgânica (...) e pelos seguintes preceitos: “(...) VIII – inviolabilidade dos Vereadores por suas opiniões, palavras e votos no exercício do mandato e na circunscrição do Município” (inciso VIII, renumerado pela EC 1/92).

Está, de outro lado, em perfeita consonância com a autonomia política, administrativa e financeira dos Municípios, que foi substancialmente reforçada pelo legislador constituinte de 1988. Mas não é ilimitada, como veremos a seguir.

3.3 LIMITES CONSTITUCIONAIS ESPECÍFICOS DA INVIOLABILIDADE DOS VEREADORES

Recordemos, desde logo, que inviolabilidade ou imunidade ou prerrogativa não é privilégio. A inviolabilidade do vereador (tanto quanto a do parlamentar) não é um privilégio ad personam, senão uma prerrogativa funcional, isto é, prerrogativa of the House (daí a inafastável característica da irrenunciabilidade).

Justamente por isso é que não podemos conceber que estamos diante de uma garantia ilimitada, que pudesse albergar todo tipo de abuso de expressão do pensamento. Por todo abuso que venha a cometer, responde o vereador, mesmo porque ele é dotado de prerrogativas, não de privilégios pessoais.

Não sendo a inviolabilidade do vereador um privilégio pessoal que lhe assegura total e absoluta irresponsabilidade, senão uma prerrogativa funcional, não cabe dúvida de que todo abuso do direito de se expressar livremente no exercício do seu mandato não se coaduna com os pilares do Estado constitucional e humanista de Direito.

Limites da inviolabilidade do vereador: o Superior Tribunal de Justiça já teve oportunidade de asseverar que a inviolabilidade do vereador requer que sejam externados coexistentemente: “(1.º) no exercício das funções próprias do seu mandato (legislativas ou fiscalizadoras); (2.º) em matéria ligada aos interesses locais do município” (cf. RT 660, p. 348). Em outras palavras: nexo funcional e interesse público municipal. Pela literalidade da Constituição, dupla é a limitação da inviolabilidade do vereador: (a) opiniões, palavras e votos proferidos no exercício do mandato; (b) e na circunscrição do Município (CF, art. 29, VIII).

Percebe-se, portanto, quetrês são as limitações da inviolabilidade do vereador: (a) nexo funcional; (b) defesa de interesse público municipal e (c) circunscrição do Município.

Não importa se a manifestação se deu dentro ou fora do recinto da Câmara Municipal. Vem o STF enfatizando que “a proteção constitucional inscrita no art. 29, VIII, da Carta Política estende-se – observados os limites da circunscrição territorial do Município – aos atos do vereador praticados ratione officii, qualquer que tenha sido o local de sua manifestação (dentro ou fora do recinto da Câmara Municipal)” (STF, HC 74.201-7-MG, 1.ª T., rel. Celso de Mello, j. 12.11.1996, v. U., DJU 13.01.1996, p. 50.164).

A cláusula “exercício do mandato”, por seu turno, como vem enfatizando o C. Supremo Tribunal Federal (HC 67.047-SP, rel. Moreira Alves, RT 648, p. 337), deve ser interpretada “no sentido que tradicionalmente lhe dá a nossa prática constitucional (ou seja, de exercício da função de fiscalização e de crítica inerente ao titular do mandato parlamentar, no desempenho deste)”.

A inviolabilidade do vereador, enquanto no exercício das suas funções, alcança inclusive gestos não protocolares: STJ, HC 7.332-SP, Felix Fischer, DJU 12.04.1999, p. 165. Alcança, ademais, casos de apologia de crime: STJ, HC 3.891-RS, Adhemar Maciel, DJU 24.04.1995, p. 10.427.

Natureza relativa: em conclusão, não é absoluta a inviolabilidade do vereador. Aliás, a rigor, nenhuma inviolabilidade conta com caráter absoluto.

A invocação da inviolabilidade do vereador, em consequência, não se apresenta como pertinente e legítima em todas as situações. Se de um lado não se pode deixar de sublinhar que a imunidade parlamentar e a do vereador são garantias constitucionais – que visam a tutelar a independência do exercício da função legislativa –, de outro, não menos verdade é que a Constituição também resguarda inúmeros outros direitos pessoais ou coletivos (honra, privacidade, intimidade etc. – art. 5.º, X –, administração da Justiça etc.).

A inviolabilidade do vereador não lhe permite, por exemplo, ofender a honra de terceiras pessoas sem nenhum vínculo com suas funções: STF: RHC 78.026-ES, DJU 09.04.1999; STJ: REsp 39.644-RS, DJ 17.11.1997, e RHC 6.037-RO, DJ 10.11.1997; STJ, RHC 10.605-SP, Fernando Gonçalves, j. 04.12.2001; TACRIM-SP, HC 314.218-8, João Morenghi, j. 22.06.1998, v. U. Particularmente quando atua como candidato e não como vereador, denegrindo a honra de terceiras pessoas em comício eleitoral: TRE-SP, ReCrim, Proc. 1.364, Classe Terceira, Ac. 133.803, rel. Otávio Henrique, j. 04.03.1999, v. U., DOE-SP 11.03.1999, ou em matéria de jornal paga (TRE-SP, Processo Crime 1.410, Classe Terceira, Ac. 128.596, rel. Viseu Júnior, v. U., DOE-SP 19.05.1998, p. 19).

A questão central não está na intensidade das ofensas ou na autoridade ofendida, senão no nexo funcional ou na relação de implicação recíproca. Se o vereador está em defesa dos interesses públicos municipais, conta com inviolabilidade, mesmo que seus atos afetem autoridades de outro poder.

3.4 PRINCÍPIO DA RAZOABILIDADE E INVIOLABILIDADE DO VEREADOR

De qualquer maneira é certo que o Poder Judiciário não está impedido de examinar o teor ou conteúdo de todos os atos legislativos ou dos seus representantes. Inclusive o mérito dos atos legislativos podem ser aferidos, quando se pensa no princípio da razoabilidade. A inviolabilidade parlamentar ou a inviolabilidade dos vereadores não constitui, em princípio, obstáculo para isso.

Quando claramente irrazoável o ato legislativo ou o ato do parlamentar ou vereador (incluindo-se os decorrentes do voto: uma lei, por exemplo), cabe àquele reconhecer sua inconstitucionalidade, por ofensa ao princípio do devido processo legal em seu sentido material (ou seja: por ofensa ao princípio da proporcionalidade, também chamado de razoabilidade).

4. CONSEQUÊNCIAS JURÍDICAS DA INVIOLABILIDADE PARLAMENTAR (VEREADOR, DEPUTADO E SENADOR)

Se o fato praticado sob o manto da inviolabilidade penal não é típico, não pode haver inquérito policial nem ação penal nem prisão nem interpelação judicial (ou pedido de explicações) etc. (quanto à impossibilidade de pedido de explicações cf. STF, Pet. 3686-DF, rel. Celso de Mello, j. 28.08.2006). Constatada essa inviolabilidade, impõe-se a rejeição de qualquer peça acusatória (STF, Inq. 810-DF, Pleno, Néri da Silveira, DJU 06.05.1994, p. 10.484), sob o fundamento, segundo nossa perspectiva, como vimos, da atipicidade da conduta.

Em outras palavras: presentes todos os requisitos da inviolabilidade e não constatado nenhum desvio ou abuso, contra o deputado ou senador ou contra o vereador nenhuma atividade inerente à persecutio criminis está autorizada (em relação ao vereador cf. STF, HC 74.201-7-MG, 1.ª T., rel. Celso de Mello, j. 12.11.1996, v. U., DJU 13.01.1996, p. 50.164).

Cabe inclusive habeas corpus para trancar (por falta de justa causa) qualquer iniciativa acusatória que envolva ato protegido pela inviolabilidade penal (STJ, HC 8518-SP, Vicente Leal, DJU 20.09.1999, p. 87).

Aliás, nem durante o exercício do mandato nem depois de cessado esse exercício pode derivar qualquer consequência penal ao parlamentar. Leia-se: a inviolabilidade penal não tem limite temporal (nem espacial). Mesmo após o término da legislatura continuam seus efeitos inibitórios de qualquer ato persecutório contra o vereador, deputado, ou senador (STF, Pet. 3686-DF, rel. Celso de Mello, j. 28.08.2006).

5. PONTOS PARA FIXAÇÃO DO CONHECIMENTO

  • A lei penal tem eficácia erga omnes, isto é, vale para todos (princípio da generalidade da lei).
  • Mas por força da relevância de algumas funções, também no âmbito penal existem as prerrogativas funcionais ou profissionais (que não se confundem com privilégios pessoais).
  • As prerrogativas são funcionais; os privilégios são pessoais (os reis gozam de imunidade penal absoluta).
  • Quanto aos parlamentares hoje temos que distinguir o seguinte: (a) imunidade material (por suas opiniões, palavras e votos, no exercício da função); (b) imunidade processual (podem ser processados livremente, mas a Casa Legislativa respectiva pode suspender o processo); (c) imunidade prisional (só podem ser presos em caso de crimes inafiançáveis); (d) imunidade probatória, isto é, não é obrigado a testemunhar sobre informações recebidas ou prestadas em razão do exercício do mandato; (e) foro especial por prerrogativa de função, que perdura enquanto persiste o exercício da função e desde que o crime tenha sido cometido durante seu exercício.
  • Os vereadores não contam com imunidade processual nem prisional. Em alguns Estados (Piauí, por exemplo, desfrutam do foro especial por prerrogativa de função). Quanto à imunidade penal há uma série de exigências específicas: (a) nexo funcional; (b) defesa de interesse público municipal e (c) circunscrição do Município.

[1] Cf. Zaffaroni, Eugenio Raul, Alagia, Alejandro; Slokar, Alejandro, Derecho penal-Parte general. Buenos Aires: Ediar, 2001. P. 461 e ss.

[2] Cf. Zaffaroni, Eugenio Raul, Alagia, Alejandro; Slokar, Alejandro. Derecho penal: parte general. Buenos Aires: Ediar 2001, p. 461 e ss.

Autores:

LUIZ FLÁVIO GOMES, jurista e diretor-presidente do Instituto Avante Brasil. Estou no luizflaviogomes. Com. Br

ALICE BIANCHINI, doutora em Direito penal pela PUC/SP e coeditora do Portal www.atualidadesdodireito.com.br. Integrante da Comissão Nacional da Mulher Advogada – OAB/Federal

11 Comentários

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Artigo excelente ! continuar lendo

Não acho correto a imunidade como também não poder prender antes das eleições, os caras roubam matam e pitam miséria e não vão preso por estar com imunidade. Eu não aceito isso, a lei tem de ser igual para todos. continuar lendo

Excelente, Drs. L.F.Gomes e Bianchini. Parabéns e obrigado por tão relevante publicação. Os últimos trabalhos sobre Imunidades parlamentares e Improbidade administrativa foram muito elucidativos. continuar lendo

Excelente! Parabéns! continuar lendo